圖：大規(guī)?；獾胤秸[性債務(wù)，有助于推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐。

　　11月4日至8日，第十四屆人大常委會(huì)第十二次會(huì)議召開(kāi)，審議并批準(zhǔn)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案》，建議增加6萬(wàn)億元（人民幣，下同）地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)，新增債務(wù)限額全部安排為專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額，一次報(bào)批，分三年實(shí)施；按此安排，2024年末地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額將由29.52萬(wàn)億元增加到35.52萬(wàn)億元。同時(shí)在5年內(nèi)安排每年8000億元共計(jì)4萬(wàn)億元地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券用于置換隱性債務(wù)。兩項(xiàng)合計(jì)動(dòng)用10萬(wàn)億元財(cái)政資源用于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　本輪大規(guī)?；瘋尸F(xiàn)七個(gè)看點(diǎn)：一是化債的指導(dǎo)思想體現(xiàn)了發(fā)展是硬道理和高質(zhì)量發(fā)展的要求，重點(diǎn)從側(cè)重于防風(fēng)險(xiǎn)向防風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展并重轉(zhuǎn)變。二是化債的總體工作思路優(yōu)化調(diào)整為以主動(dòng)化解為主，從點(diǎn)狀式排雷向整體性除險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。三是規(guī)模上遠(yuǎn)超以往的化債安排，直接增加地方化債資源10萬(wàn)億元。四是本輪化債安排指向性明確，即專(zhuān)項(xiàng)置換地方政府隱性債務(wù)。五是大規(guī)?；瘋?jié)奏安排平穩(wěn)，以均衡有序展開(kāi)化債工作。六是專(zhuān)項(xiàng)債限額的投向區(qū)域可能會(huì)有結(jié)構(gòu)性安排，重點(diǎn)支持困難較大的地方政府。七是化債主管部門(mén)和配合部門(mén)分工明確，厘清主角和配角。

　　本輪推出的化債方案是一攬子、綜合性、靶向準(zhǔn)的化債組合拳，作用直接、力度大，其預(yù)期效果與潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)引發(fā)市場(chǎng)廣泛討論。大規(guī)模化債安排將取得哪些預(yù)期效果、化債措施落地可能會(huì)遇到哪些問(wèn)題及其實(shí)施建議，將是本文所要討論的主要內(nèi)容。

　　一、大規(guī)?；瘋才趴赡苋〉媚男╊A(yù)期效果？

　　地方政府在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中處于十分重要的地位，大規(guī)?；獾胤秸[性債務(wù)，對(duì)地方政府減輕還本付息負(fù)擔(dān)、緩解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、改善民生、促進(jìn)消費(fèi)以及支持資本市場(chǎng)發(fā)展等都具有重要的積極作用。

　　每年節(jié)省1200億利息支出

　　有效降低地方政府債務(wù)還本付息負(fù)擔(dān)，緩解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。大規(guī)模化債安排將顯著降低未來(lái)3至5年地方政府原本需要自行消化的隱性債務(wù)任務(wù)，由每年2.86萬(wàn)億元大幅降至4600億元?！耙詴r(shí)間換空間”的化債安排，能夠較好地將臨期、高成本、違約風(fēng)險(xiǎn)大、管理難度高的非標(biāo)準(zhǔn)化債務(wù)置換為長(zhǎng)期、風(fēng)險(xiǎn)較低、易于管理的標(biāo)準(zhǔn)化債券，風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)大幅降低。由于法定的政府債券利率大大低于隱性債務(wù)利率，置換后也將大幅減少地方政府的債務(wù)利息支出與中間費(fèi)用支出，五年累計(jì)可節(jié)約6000億元以上。2021至2023年每年全國(guó)債務(wù)付息支出超過(guò)1萬(wàn)億元，2024年前三季度已支付債務(wù)利息9265億元，待大規(guī)?；瘋才怕涞?，每年財(cái)政利息支出可節(jié)省約1200億元以上，這筆可觀的資金可以用來(lái)支持教育、科技、社會(huì)保障與就業(yè)等領(lǐng)域。

　　改善民生、促進(jìn)消費(fèi)。大規(guī)?；瘋才乓环矫鏀U(kuò)大了地方財(cái)政操作空間，可以加大力度推行并落地減稅降費(fèi)、以舊換新、發(fā)放購(gòu)房購(gòu)車(chē)補(bǔ)貼等政策措施，刺激消費(fèi)增長(zhǎng)；另一方面可以緩解城投公司、事業(yè)單位資金短缺問(wèn)題，使其有能力集中解決居民住房問(wèn)題、提高居住環(huán)境，擴(kuò)大就業(yè)，增加養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、扶貧、低保等方面的支出，加大力度改善民生，緩解居民的后顧之憂。大規(guī)?；獾胤秸[性債務(wù)有助于推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，使地方政府有更大精力與財(cái)力實(shí)施農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化行動(dòng)、妥善處理農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的教育、醫(yī)療、購(gòu)房等問(wèn)題。

　　緩解民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力，改善金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量。在當(dāng)前國(guó)內(nèi)需求偏弱的情況下，化債安排還將部分資源用于償還政府、事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的欠款，一定程度上緩解其資金鏈緊張問(wèn)題。尤其是清欠對(duì)民營(yíng)房企、建筑公司、政府服務(wù)提供商、中小企業(yè)和個(gè)體工商戶的賬款，依法保護(hù)民企合法權(quán)益，緩解民企生存壓力。同時(shí)還能夠幫助銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)改善金融資產(chǎn)質(zhì)量，增強(qiáng)信貸投放能力，進(jìn)一步擴(kuò)大貨幣政策實(shí)際效用。更為重要的是有助于恢復(fù)和提振一些地方政府的信用，使之在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中更好地發(fā)揮積極作用。

　　二、大規(guī)模化債措施落地可能遇到的問(wèn)題及其對(duì)策建議

　　問(wèn)題一：化債資源安排相對(duì)均衡，可能存在一定程度上的“遠(yuǎn)水難解近渴”問(wèn)題。本次化債方案共計(jì)劃在未來(lái)3至5年內(nèi)動(dòng)用10萬(wàn)億元財(cái)政資源，節(jié)奏安排上較為均衡。新增加的地方政府債務(wù)限額一次報(bào)批，分三年實(shí)施，每年增加2萬(wàn)億元；同時(shí)在5年內(nèi)安排4萬(wàn)億元地方政府專(zhuān)項(xiàng)債用于置換隱性債務(wù)，每年8000億元。然而，經(jīng)過(guò)多年的積累，當(dāng)前地方政府債務(wù)壓力很大，導(dǎo)致其支持地區(qū)投資和消費(fèi)的能力受限，急需一場(chǎng)“及時(shí)雨”來(lái)有效化解其債務(wù)壓力和流動(dòng)性緊張問(wèn)題；再者，國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境日趨嚴(yán)峻甚至險(xiǎn)惡，急需地方政府大力促進(jìn)內(nèi)需發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，有效抵御外部沖擊。因此，前后均勻的安排可能會(huì)在一定程度上形成“遠(yuǎn)水難解近渴”問(wèn)題，導(dǎo)致化債政策的實(shí)際效應(yīng)發(fā)揮有限或者減弱。

　　金融市場(chǎng)承受壓力增

　　建議從實(shí)際需要出發(fā)，“前重后輕”地安排化債資源。具體來(lái)說(shuō)，將三年內(nèi)新增的6萬(wàn)億元專(zhuān)項(xiàng)債限額使用節(jié)奏調(diào)整為“三二一”的額度安排，即第一年增加3萬(wàn)億元、第二年增加2萬(wàn)億元、第三年增加1萬(wàn)億元。同時(shí)，將五年內(nèi)每年8000億元的專(zhuān)項(xiàng)債使用安排調(diào)整為：前三年每年各安排1萬(wàn)億元，后兩年每年各安排5000億元。前1至3年加大資源投入力度，給地方政府下一場(chǎng)財(cái)政資源的“及時(shí)雨”，可以迅速減緩其債務(wù)壓力，改善流動(dòng)性狀況；使其能夠騰出手來(lái)更大力度地推動(dòng)地區(qū)投資和消費(fèi)增長(zhǎng)，最大化地實(shí)現(xiàn)化債政策的積極效應(yīng)。

　　短期內(nèi)地方政府加大舉債力度，將會(huì)產(chǎn)生金融市場(chǎng)能否承受壓力的問(wèn)題，尤其是對(duì)地方債主要投資主體——商業(yè)銀行帶來(lái)明顯的流動(dòng)性增量需求。建議采取以下舉措加以應(yīng)對(duì)：一是加大存款準(zhǔn)備金調(diào)降幅度，今年年底或明年初可以考慮下調(diào)存款準(zhǔn)備金率0.5百分點(diǎn)至1個(gè)百分點(diǎn)，提升商業(yè)銀行投資地方債的能力，從中長(zhǎng)期考量維持銀行間市場(chǎng)流動(dòng)性合理充裕；二是運(yùn)用逆回購(gòu)、MLF等公開(kāi)市場(chǎng)操作工具，根據(jù)市場(chǎng)變化集中，及時(shí)地投放流動(dòng)性，熨平因地方政府加大舉債力度、流動(dòng)性狀況趨緊而可能產(chǎn)生的市場(chǎng)階段性的較大波動(dòng)；三是央行加大在二級(jí)市場(chǎng)交易國(guó)債的操作幅度，適當(dāng)提高國(guó)債在央行資產(chǎn)負(fù)債表中的占比，通過(guò)國(guó)債工具，根據(jù)市場(chǎng)變化增加貨幣投放；四是加大政策性銀行購(gòu)買(mǎi)地方專(zhuān)項(xiàng)債的支持力度，央行以增加再貸款額度、降低再貸款利率等工具予以支持。在“前重后輕”的化債額度安排下，雖然前1至3年地方政府舉債規(guī)模更大，但通過(guò)多種舉措、多個(gè)部門(mén)的協(xié)同配合與風(fēng)險(xiǎn)管控，可以有效消化該部分增量債務(wù)帶來(lái)的相對(duì)較大的流動(dòng)性需求。

　　問(wèn)題二：置換隱性債務(wù)實(shí)質(zhì)操作為“借新還舊”、原有債務(wù)并未減少，同時(shí)地方政府債券的存量規(guī)模上升，財(cái)政赤字?jǐn)U大，意味著未來(lái)仍有較大的還本付息壓力。

　　建議中央政府繼續(xù)增加對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付額度，用于支付即將到期的地方政府債券本金與利息，具體規(guī)模根據(jù)各地情況匯總結(jié)果而定。我國(guó)中央政府杠桿率水平明顯低于地方政府，且中央持有的國(guó)有資產(chǎn)與投資收益相對(duì)可觀。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，截至2024年二季度末，中央政府與地方政府的杠桿率分別為25.8%與34.5%，中央政府還有較大舉債空間，可以繼續(xù)增加對(duì)地方償還中長(zhǎng)期債務(wù)的資金支持。2024年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為10.2萬(wàn)億元，較2023年下降0.9%，2025年轉(zhuǎn)移支付預(yù)算額可適度調(diào)升至11萬(wàn)億元以上，且注重優(yōu)化各省份的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，適度增加高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)省份的轉(zhuǎn)移支付額。

　　建議2025年新增2萬(wàn)億元超長(zhǎng)期特別國(guó)債用于接續(xù)“兩重”“兩新”政策，減輕地方財(cái)政的支出壓力。建議進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府投資項(xiàng)目管理，著力擴(kuò)大有效投資，提高項(xiàng)目投資效益。既要兼顧投資收益能覆蓋長(zhǎng)期債務(wù)利息支出，也要兼顧當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向、基建及民生工程需求。

　　（作者為中國(guó)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇理事長(zhǎng)）