圖：分析指出，未來財政支出要轉(zhuǎn)向投資和消費并重，增加醫(yī)療教育養(yǎng)老等支出，進(jìn)而提高居民消費意愿。

　　2025年中國經(jīng)濟(jì)將走向何方？成為各方討論焦點。其中，財政政策被寄予厚望，赤字率是核心關(guān)鍵。在一系列財政政策工具中，赤字率不僅意味著財政力度的大小，更重要的是起到穩(wěn)定預(yù)期、提振市場的作用。筆者建議赤字率在3.5%以上乃至4.0%。

　　綜合來看，2025年財政政策工具可考慮包括以下構(gòu)成：赤字率4.0%、專項債4.5萬億元（人民幣，下同）、超長期特別國債1萬億元（支持兩重兩新）、特別國債3萬億（補(bǔ)充銀行資本金1萬億，房地產(chǎn)穩(wěn)定基金2萬億），合計14萬億元，相當(dāng)于GDP的10.2%。這其中至關(guān)重要的是赤字率，無論3.0%還是4.0%，赤字絕對規(guī)模相差不大，但信號意義和穩(wěn)定預(yù)期的意義卻相差萬千。

　　首先，3%赤字率并非鐵律，該突破就必要突破。過去一直在講3%是遵守財政紀(jì)律與否的標(biāo)準(zhǔn)線，實際上赤字率不論是3%還是4%，都難以真正起到約束財政紀(jì)律的作用。過去中國長期采用“控赤字、擴(kuò)專項債”的理念，控制3%的赤字率，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展又需要很多資金，結(jié)果是專項債規(guī)模逐年增加，還不夠怎么辦？這就滋生了大量的隱性債務(wù)，就形成了“控赤字、擴(kuò)專項債和隱性債務(wù)持續(xù)增加”的財政實踐。

　　其次，衡量財政政策的積極程度，有必要從盯住靜態(tài)的赤字率轉(zhuǎn)到盯住財政支出增速，支出增速達(dá)到或者接近名義經(jīng)濟(jì)增長就是積極的。赤字率是靜態(tài)的，但經(jīng)濟(jì)運行是動態(tài)的，長期以一個靜態(tài)指標(biāo)來支持動態(tài)的經(jīng)濟(jì)運行，是不合適的。財政政策怎樣才是積極的？有必要盯支出增速，而不是赤字率的水平。財政收入會不斷波動，根據(jù)確定的赤字率和赤字規(guī)模進(jìn)而確定支出規(guī)模，可能就會出現(xiàn)順周期的行為。

　　再次，經(jīng)濟(jì)下行期的財政政策應(yīng)當(dāng)以支出政策而非收入政策為主。從過去幾年的情況可以發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)下行期企業(yè)和居民信心不足的情況下，寄希望于收入端的減稅降費政策來拉動經(jīng)濟(jì)增長，效果是有限的。減稅減到了企業(yè)和居民，但是企業(yè)和居民信心不足，企業(yè)難以大幅追加投資、居民難以大幅增加消費，所以減稅降費所帶來的結(jié)果就是債務(wù)增加、但經(jīng)濟(jì)增長有限。最近有專家提出提高個人所得稅基本扣除標(biāo)準(zhǔn)，提高到8000、10000元來降低個人所得稅。但筆者認(rèn)為這種效果可能有限，初心是好的，但方式可能欠妥當(dāng)，應(yīng)該采取更加有效的方式來支持中低收入群體。

　　最后，要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，財政政策重點從投資為主轉(zhuǎn)向投資與消費并重。投資和消費同等重要，關(guān)鍵是投資方向的問題。我們團(tuán)隊最近對十個經(jīng)濟(jì)體的公共投資及國內(nèi)31個省份的基建投資作比較，發(fā)現(xiàn)投資存在的問題是：人均不足、結(jié)構(gòu)性問題更多。結(jié)構(gòu)性問題體現(xiàn)為“硬基建多、軟基建少”；“人口流入的東部地區(qū)基建不足、人口流出區(qū)域基建過?！薄?/p>

　　提高居民消費意愿

　　筆者認(rèn)為，基建投資還是有空間的，未來可能需要與四個方向掛鉤：1）跟人口流動掛鉤，人口持續(xù)流入的區(qū)域可以加大基建投入；2）跟人口結(jié)構(gòu)掛鉤，中國進(jìn)入人口老齡化和少子化之后，人口老齡化意味著對于醫(yī)療養(yǎng)老方面的投資需要增加；3）要與提高潛在經(jīng)濟(jì)增長率掛鉤，投資要投向新基建、新能源等，突破“卡脖子”領(lǐng)域；4）要與安全掛鉤，包括老舊小區(qū)的燃?xì)夤艿?、地下管廊，露天電線的排布等都需要改善。

　　不要糾結(jié)于要投資還是要消費，關(guān)鍵是兩者的結(jié)構(gòu)比例及找到有經(jīng)濟(jì)或者社會效益的領(lǐng)域。當(dāng)然，筆者主要想強(qiáng)調(diào)的是未來的財政支出要更多地從投資為主轉(zhuǎn)向投資和消費并重，要解決居民的后顧之憂，增加醫(yī)療教育養(yǎng)老等方面支出，解決農(nóng)民工市民化的問題，進(jìn)而提高居民消費意愿。

　　六點建議加大財政支出

　　一是建議赤字率提高到3.5%以上乃至4.0%，可起到擴(kuò)大總需求、釋放穩(wěn)增長的強(qiáng)烈信號以穩(wěn)定預(yù)期、緩解地方財政壓力三重功效。在目前中國經(jīng)濟(jì)的體量下，1個百分點的赤字率約為1.3至1.4萬億元，3.5%和4%的赤字率分別對應(yīng)2025年的赤字為4.8萬億和5.5萬億。

　　為何要通過上調(diào)赤字率、而非增加超長期特別國債、專項債額度的方式呢？1）赤字率上調(diào)到4.0%，赤字中的國債和一般債相較特別國債、專項債的使用約束條件少，能更快地形成支出，擴(kuò)大總需求。2）赤字率指標(biāo)相比其他財政工具有特殊的意義，公眾主要根據(jù)該指標(biāo)而非綜合指標(biāo)來判斷財政政策積極程度，信號意義顯著，更有利于穩(wěn)定預(yù)期和信心，而且能直接提振資本市場。3）赤字相對超長期特別國債、專項債而言，無論是中央發(fā)國債再轉(zhuǎn)移支付給地方政府，還是地方政府發(fā)一般債，地方政府可自由支配的程度更大，有利于緩解地方財政壓力，進(jìn)一步促進(jìn)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生。

　　二是財政政策從盯住赤字率到支出增速，年內(nèi)有必要根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢、財政收入和專項債發(fā)行使用情況及時追加預(yù)算，提高支出增速，更好地發(fā)揮財政逆周期調(diào)節(jié)的功能。如果2025年財政收入再度低于預(yù)期、專項債發(fā)行使用進(jìn)度偏慢以至于影響到財政支出增速提高，影響財政政策逆周期調(diào)節(jié)的能力，有必要果斷追加預(yù)算。動作要快，要走在市場預(yù)期前面。

　　三是改革專項債制度，包括短期放寬專項債的使用范圍、從“額度找項目”改為“項目定額度”、額度分配向債務(wù)負(fù)擔(dān)輕和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好的人口流入地區(qū)傾斜，長期看專項債要回歸本源、將部分專項債新增額度調(diào)整為一般債。為提高專項債的支出進(jìn)度并降低風(fēng)險，有必要從“先定額度再找項目”變成“根據(jù)項目儲備情況定額度”，避免有額度但支出不出去；同時分配上要向債務(wù)負(fù)擔(dān)輕、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好和人口流入地區(qū)傾斜?？紤]到2024年專項債新增額度為3.9萬億元，2025年要擴(kuò)大使用范圍，預(yù)計規(guī)模可達(dá)4.5萬億元。

　　四是加大對特定群體的補(bǔ)助和支持，以提高其抗風(fēng)險能力并提振消費。包括對失業(yè)大學(xué)生的補(bǔ)助、對農(nóng)村老人群體的補(bǔ)貼、對于二孩以上家庭的特定補(bǔ)貼等，各方對上述群體的補(bǔ)助有較強(qiáng)的共識。

　　五是要高度關(guān)注化債之后的地方財政形勢，充分利用化債騰出的時間窗口，構(gòu)建債務(wù)管理的長效機(jī)制與深化財稅體制改革。1）從“化債中發(fā)展”真正轉(zhuǎn)向“發(fā)展中化債”，化解了地方政府的現(xiàn)金流，但是部分未納入隱性債務(wù)但地方政府仍可能承擔(dān)兜底責(zé)任的支出負(fù)擔(dān)包括城投平臺債務(wù)、拖欠賬款等要繼續(xù)引起重視。2）在四本經(jīng)常性預(yù)算之外，研究建立債務(wù)預(yù)算和資本預(yù)算，與政府資產(chǎn)負(fù)債表和綜合財務(wù)報告銜接。資本預(yù)算即針對政府固定資產(chǎn)投資等能夠形成公共固定資產(chǎn)的財政支出活動編制的預(yù)算；債務(wù)預(yù)算是對政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計劃等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃的預(yù)算，是現(xiàn)行債務(wù)限額管理的升級版。3）從長期來看要提高中央財政支出比重，切實落實“適度提高中央事權(quán)和支出責(zé)任”的部署才是治本之策，否則“地方支出責(zé)任多─地方財政困難─中央加大轉(zhuǎn)移支付─財政資金使用效率低和逆向激勵”的循環(huán)難以打破。

　　六是從中央政府層面探索成立“房地產(chǎn)穩(wěn)定基金”，先期規(guī)模可在2萬億元左右，專項用于保交房、收儲存量房、收購房企存量土地等工作，保障民生、緩解房企流動性壓力；引導(dǎo)鼓勵高品質(zhì)住宅產(chǎn)品開發(fā)，以優(yōu)質(zhì)供給滿足居民合理需求。1-10月份房地產(chǎn)銷售同比為-15.8%，其中現(xiàn)房銷售同比為18.8%，期房銷售同比為-25.3%，兩者相差44.1個百分點，即房地產(chǎn)銷售主要是期房銷售拖累。這反映出居民不是沒有需求，而是對房地產(chǎn)企業(yè)風(fēng)險仍有疑慮，因此“保交樓”保供給某種意義上就是促需求。但是當(dāng)前地方政府保供給難度較大，可以研究探索中央政府層面宣布成立一個基金，有利于穩(wěn)定居民對房地產(chǎn)的信心。（作者為粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）